CONSEJO DE ESTADO DETERMINA QUE LOS DOCENTES DEBEN COMPLETAR 20 AÑOS DE SERVICIO PARA ACCEDER A PENSIÓN GRACIA, SIN EXCEPCIONES
La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 29 de mayo de 2024 con ponencia del doctor Juan Enrique Bedoya Escobar revocó sentencia a través de la cual el Tribunal Administrativo del Huila había accedió a las pretensiones de la demanda por considerar que no se acreditó el tiempo total de servicio exigido por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de pensión gracia.
SÍNTESIS DEL CASO
La demandante solicitó que se declarará la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales le negaron el reconocimiento de la pensión de gracia post mortem al causante, el acto ficto negativo asociado al recurso de reposición interpuesto, y como consecuencia solicitó el reconocimiento de la pensión de gracia post mortem que le correspondía a su compañero permanente por cuanto cumplió con el requisito de edad y con 17 años de servicio.
En primera instancia el Tribunal Administrativo del Huila ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor del causante, con sustitución en favor de la demandante como compañera permanente, el monto se estableció en el 75% del promedio de los factores salariales del año anterior al retiro por invalidez y se declaró la prescripción de mesadas anteriores al 21 de mayo de 2010.
La anterior decisión se fundamentó en que el causante había prestado más de dos terceras partes del tiempo requerido (16 años, 5 meses y 17 días) y que su incapacidad se debió a causas ajenas a su voluntad, lo que no debería obstaculizar el reconocimiento de su derecho a la seguridad social.
PROBLEMA JURÍDICO
¿Procede el reconocimiento de la pensión de gracia cuando el docente no completó los 20 años de servicios que exige el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 porque se retiró al ser declarado en estado de invalidez?
Con fundamento en la respuesta a la pregunta anterior, se deberá definir lo siguiente:
(ii) ¿El causante tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia por completar las tres cuartas partes del tiempo de servicio como docente nacionalizado?
(iii) ¿La demandante tiene derecho a la sustitución de la pensión gracia en calidad de compañera permanente del causante?
ANALISIS DE LA SALA
Para resolver lo anterior, la Sala realizó un estudio juicioso sobre la regulación legal y finalidad de la pensión gracia, así como el contexto histórico y social en el que fue creada; y la evolución del régimen pensional y salarial de los docentes territoriales.
En tal sentido, indicó que una interpretación histórica y teleológica de la Ley 114 de 1913 permite deducir las razones y la finalidad que tuvo el gobierno nacional al proponerla y del legislador de 1913 al aprobarla. En cuanto a lo primero, se buscó recompensar al «instructor» de escuela primaria por ejercer la docencia en condiciones de desventaja salarial y prestacional en comparación con la de los docentes nacionales y, de este modo, incentivar su permanencia, pues se les otorgó una expectativa sobre un «premio» que solo ellos recibirían por su sacrificio. Respecto de lo segundo, protegerlos de un retiro en la vejez indigno por carecer de recursos para su manutención.
Ahora, a pesar de que la regulación de la pensión gracia estaba orientada en favor de los docentes territoriales, la evolución normativa de la seguridad social en Colombia implicó que también se les otorgara el derecho a obtener la pensión de jubilación ordinaria y la de invalidez. La introducción de normas en ese sentido cambió el modo y el nivel de su protección para que al momento de su retiro por vejez o al presentar una incapacidad para laborar tuvieran los recursos suficientes para su manutención, según se analizará enseguida.
Seguidamente, la Sala analizó que, desde el marco constitucional, la pensión gracia no fue creada para cubrir contingencias como invalidez, sino para incentivar la permanencia en el servicio, por lo cual se hizo necesario examinar si la exigencia de 20 años puede vulnerar principios de igualdad y proporcionalidad. Así, sobre el principio de igualdad, indicó que no se puede tratar de forma desigual a sujetos en situaciones similares sin justificación, en este caso, no existe un parámetro de comparación válido, ya que los docentes nacionalizados, al recibir la pensión gracia, tienen una situación distinta a la de otros servidores públicos.
Además, recordó que, la pensión gracia es considerada una "recompensa" por 20 años de servicio en condiciones laborales desfavorables, y no es comparable con la pensión de invalidez del régimen general, que tiene distintos requisitos y finalidades.
En síntesis, sostuvo que la tesis que avala el reconocimiento de la pensión gracia con tan solo las tres cuartas partes del tiempo de servicio necesario para adquirir la pensión (15 años) se fundamenta en que la causa que impide completar los 20 años de labor, esto es, la invalidez, es ajena a la voluntad del docente. También en que, si este logró cumplir aquel tiempo, se le debe reconocer la prestación en virtud de la necesidad de proteger el derecho a la seguridad social y en aplicación de los principios de proporcionalidad y progresividad en materia laboral.
Por lo anterior, y descendiendo al caso concreto, la Sala concluyó que si bien se probó que el docente perdió su capacidad laboral en un 85%, que por tal razón se retiró del servicio y que superó las tres cuartas partes del tiempo exigido (15 años), esta situación no lo eximia de completar los 20 años de servicio puesto que:
1. el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 exige el cumplimiento de la totalidad del tiempo de servicios y no admite excepciones al respecto, según su interpretación gramatical, sistemática, histórica y teleológica;
2. la negativa en modo alguno vulnera el principio de igualdad, en razón a que no existe dentro del ordenamiento jurídico regulación en materia de pensiones para otros servidores públicos que sirva como parámetro de comparación con el requisito del tiempo de trabajo de la pensión gracia, por lo que es imposible determinar que su exigencia significa un trato discriminatorio. Tampoco es una situación comparable con los cobijados con el régimen general a quienes en estos casos se les reconoce la pensión de invalidez, otorgada también al causante;
3. la decisión en ese sentido tampoco desconoce el principio de proporcionalidad, en la medida que el requisito pensional existía desde que se expidió la Ley 114 de 1913 y el legislador no lo modificó ni incurrió en una omisión legislativa en perjuicio del derecho a la seguridad social del causante o de una expectativa legítima que ameritara su aplicación en los términos de la sentencia C-794 de 2009, según se explicó en precedencia; y
4. menos aún se vulnera el principio de progresividad en materia de seguridad social, puesto que en virtud de la evolución que ha tenido este derecho para los docentes fue posible reconocerle a José Orlando Vega Daza la pensión de invalidez y sustituirla en favor de Ana Victoria Andrade Quintero, riesgo para el cual no se creó la pensión gracia y que se cubrió con la nueva normativa en materia pensional.
ACLARACIONES DE VOTOS
El magistrado Jorge Portocarrero Banguera aclaró el voto señalando que, si bien apoyaba la decisión de negar el reconocimiento de la pensión, ya que el causante no cumplió con los requisitos, disiente del enfoque restrictivo sobre los 20 años de servicio, argumentando que la jurisprudencia ha permitido excepciones para docentes con incapacidad, y que el juez debe interpretar la ley de manera que respete los derechos fundamentales.
Igualmente, el magistrado Cesar Palomino Cortés aclaró su voto argumentando que, comparte el fallo de segunda instancia el cual revoca la sentencia del tribunal, no obstante, dejó sentado que la revocatoria obedece a razones diferentes al estado de invalidez y el incumplimiento del tiempo de 20 años de servicios, porque quien reclama la litis es la compañera permanente, de donde se colige que carece de objeto todo estudio sobre la invalidez.
Consejo de Estado-Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda. Sentencia del 29 de mayo de 2024. Consejero Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar Rad: 41001-23-33-000-2015-00256-01 (0473-2018)