Excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad de las disposiciones que regularon el recurso extraordinario de revisión de las decisiones disciplinarias proferidas por la Procuraduría General de la Nación contra servidores públicos de elección popular

En auto del 19 de mayo de 2023, en decisión de ponente, se dispuso no avocar el conocimiento del recurso extraordinario de revisión presentado en contra el fallo de segunda instancia proferido el 6 de octubre de 2022, por la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación, mediante el cual se confirmó el fallo de primera instancia proferido por la Procuraduría Provincial de Cartagena de fecha 23 de diciembre de 2020, que suspendió a la demandante en el ejercicio del cargo de alcaldesa del municipio de Arjona, departamento de Bolívar, con fundamento en lo siguiente:

Antecedentes de la Ley 2094 de 2021

Con el propósito de contextualizar la decisión a adoptar, el ponente trajo a colación la sentencia proferida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Petro Urrego vs. Colombia, pues la expedición de la Ley 2094 tuvo como propósito realizar los ajustes normativos ordenados por dicha colegiatura en ese asunto.

Recordó que en esa providencia se puso de presente que las normas internas que facultan a la Procuraduría para sancionar a funcionarios elegidos popularmente y que generan en la práctica una inhabilidad para el ejercicio de los derechos políticos, son contrarias al artículo 23.2 de la CADH y transgreden el principio de jurisdiccionalidad, la garantía de imparcialidad, la presunción de inocencia y el derecho de defensa. Lo anterior, teniendo en cuenta que los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular, solamente pueden resultar restringidos por un juez en un proceso penal.

Así las cosas, la Ley 2094 de 2021, además de regular en su articulado el recurso extraordinario de revisión contra decisiones disciplinarias adoptadas contra servidores públicos de elección popular, (i) le atribuyó “funciones jurisdiccionales” a la Procuraduría General de la Nación para ejercer la vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular; (ii) dispuso la separación de las funciones de investigación y juzgamiento al interior de la Procuraduría y (iii) creó la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular.

En ese orden, puso de presente que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-030 de 2023 (cuyo texto no se conoce todavía, sino el comunicado de prensa núm. 04 del 16 de febrero de 2023) declaró la inexequibilidad de las expresiones “jurisdiccionales” y “ejecutoriadas” contenidas en los artículos 1, 54, 73 y 74 de la Ley 2094 de 2021 y declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 13, 16 y 17, en el entendido de que las funciones disciplinarias que ejerce la Procuraduría “son de naturaleza administrativa y no jurisdiccional”. Como consecuencia de ello, las decisiones sancionatorias adoptadas por ese organismo de control recobraron su naturaleza de actos administrativos sancionatorios. Además, declaró igualmente la exequibilidad condicionada del artículo 54 de la Ley, precisando que el disciplinado podrá ejercer todas las actividades procesales propias del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y que las sanciones impuestas a los servidores públicos de elección popular, “se suspenderán en su ejecución durante el trámite judicial de revisión, el cual finiquitará con una sentencia que determinará de manera definitiva la sanción aplicable.”

En consonancia con lo anterior, la propia Corte IDH, en su Resolución del 25 de noviembre de 2021, al supervisar el cumplimiento de la sentencia en el caso Petro Urrego vs. Colombia, constató que la Ley 2094 de 2021 sigue dejando en cabeza de la Procuraduría la facultad de restringir los derechos políticos de los servidores públicos de elección popular. Por lo anterior, decidió mantener abierto contra Colombia el procedimiento de supervisión en lo que concierne a la adecuación del ordenamiento jurídico interno a los estándares convencionales.

Aplicación de las excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad frente a los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021

Con los antecedentes ya expuestos, el ponente procedió a explicar las razones que, a su juicio, conducen a la inexorable aplicación de las excepciones de inconstitucionalidad e inconvencionalidad frente a los artículos 54 a 60 de la Ley 2094 de 2021, en donde se regula el recurso extraordinario de revisión de las sanciones disciplinarias de destitución, suspensión e inhabilidad impuestas por la Procuraduría General de la Nación a servidores públicos de elección popular. Así:

(i) Por desconocer los estándares convencionales plasmados en la CADH y en las sentencias proferidas por la Corte IDH: con todo lo dicho, resaltó que, aunque Colombia aún esté a tiempo para dar cumplimiento a sus compromisos internacionales, ello no significa en modo alguno que no estemos en presencia de un “estado de cosas inconvencional”, que podría acentuarse y prolongarse al darle trámite a un recurso extraordinario de revisión creado por una ley que según lo expresado por la Corte IDH, no satisface a cabalidad los estándares convencionales; aunado a que, el trámite del recurso extraordinario de revisión es de única instancia, lo que implica el desconocimiento de las garantías convencionales de la doble instancia y la doble conformidad que están contempladas en el artículo 8.1 de la CADH.

(ii) Por desconocer el principio constitucional de separación de poderes y asignarle al Consejo de Estado funciones distintas de las que la Constitución y la ley estatutaria de administración de justicia le atribuyen: a partir de las disposiciones de la Ley 2094 de 2021, el Consejo de Estado pasa de ser una autoridad judicial de las reguladas en el Título VIII de la Constitución Política, para convertirse en la práctica en un organismo de control de los regulados en el Título X de la misma Carta, al depositarse en sus manos la delicada responsabilidad de adoptar las decisiones definitivas al interior de los procesos disciplinarios, con lo cual se está quebrando la arquitectura organizacional del Estado colombiano y vaciando de contenido la potestad disciplinaria asignada al Procurador General. Lo anterior, implica que el Consejo de Estado no estaría actuando realmente como juez competente, sino como un organismo de control disciplinario, cuya intervención tendría como único propósito convalidar las decisiones sancionatorias adoptadas por una autoridad administrativa.

(iii) Por haber sido expedida pretermitiendo el trámite definido para la aprobación de leyes estatutarias: cuando la Ley 2094 de 2021 le asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo atribuciones que son propias de la autoridad disciplinaria, no solamente está modificando a través de una ley ordinaria las competencias previstas para el Consejo de Estado en el artículo 237 de la Carta, sino también el plexo de atribuciones consagradas y detalladas en los artículos 34 y 39 de la Ley 270 de 1996.

(iv) Por violar algunas de las garantías inherentes al debido proceso: el recurso extraordinario de revisión, si bien fue instituido por el legislador con la finalidad de ampliar el acervo de garantías procesales para los disciplinados, en realidad produce en la práctica el efecto totalmente contrario, pues desde todo punto de vista, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como medio idóneo para la impug

iv) Por violar algunas de las garantías inherentes al debido proceso: el recurso extraordinario de revisión, si bien fue instituido por el legislador con la finalidad de ampliar el acervo de garantías procesales para los disciplinados, en realidad produce en la práctica el efecto totalmente contrario, pues desde todo punto de vista, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como medio idóneo para la impugnación de las decisiones disciplinarias, en realidad ofrece mayores oportunidades de contradicción y de defensa que las que pueden darse en el trámite del recurso extraordinario de revisión.

Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 9, C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Auto del 19 de mayo de 2013, radicado 11001-03-15-000-2023-00871-00. (Ver providencia aquí)