La multa solo es viable pactarla en contratos de tracto sucesivo, mientras que la cláusula penal pecuniaria es viable acordarla en estos y en negocios de ejecución instantánea

(Nota de relatoria 31 de mayo de 2024)

Antecedentes

El 25 de julio de 2017, el Consorcio La Sirena 2014 presentó una demanda contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), solicitando la nulidad de dos actos administrativos relacionados con un contrato de obra, los cuales declararon incumplimiento del contrato y aplicaron una cláusula penal.

El consorcio pidió declarar la inexistencia del incumplimiento, la devolución de fondos descontados por el IDU, y que se impida la publicación de las resoluciones en cuestión indicando que el contrato original fue para la complementación y construcción de una avenida en Bogotá, en donde existieron varias prórrogas en el plazo de ejecución del contrato.

Después de un proceso sancionatorio, el IDU emitió una resolución declarando el incumplimiento del contrato, que fue apelada por el consorcio. Tras una serie de audiencias y recursos, se confirmó la resolución de incumplimiento.

Finalmente, en abril de 2017, las partes firmaron un acta que certificaba la terminación del contrato y el cumplimiento de este.

La sentencia del 10 de octubre de 2018, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rechazó las demandas presentadas por el Consorcio La Sirena

Se fundamentó en varias conclusiones: primero, se determinó que el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) expuso claramente los presuntos incumplimientos del contrato. Segundo, se enfatizó que imputar cargos no indica automáticamente responsabilidad, ya que debe seguirse un debido proceso para determinarla. Tercero, se argumentó que el contratista no justificó adecuadamente ciertos retrasos en el cumplimiento de obligaciones contractuales. Cuarto, se sostuvo que el contratista no presentó pruebas suficientes para respaldar el cumplimiento de algunas obligaciones, como el pago de salarios y seguridad social.

El consorcio demandante presentó un recurso de apelación contra el fallo anteriormente mencionado, fundamentándose en varios motivos de inconformidad. Primero, argumentaron que el tribunal no se pronunció sobre la supuesta violación del debido proceso, ya que la sanción impuesta por el retraso en la ejecución de la obra fue diferente a la citada en el procedimiento sancionatorio. Segundo, alegaron una incorrecta interpretación del inciso final del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, sosteniendo que la facultad de dar por terminado el procedimiento administrativo debe ejercerse en cualquier momento, incluso antes de resolver el recurso de reposición. Tercero, objetaron la valoración de los hechos y pruebas relacionadas con la entrega del Informe SST 4, argumentando que se proporcionaron los documentos necesarios y que, aunque se entregaron tarde, la superación del incumplimiento debería haber llevado al cierre del proceso sancionatorio. Cuarto, argumentaron que el fallo no abordó el presunto desconocimiento del principio de buena fe contractual por parte del demandado, basándose en la suscripción de una prórroga que implicaba el reconocimiento de ciertas condiciones.

Problema Jurídico

La Sala Contenciosa Administrativa, Sección Tercera, debe determinar si los actos administrativos emitidos respetaron el debido proceso, especialmente considerando que el procedimiento sancionatorio se inició basándose en un motivo diferente al que finalmente se utilizó para imponer la sanción. En segundo lugar, la Sala debe evaluar si la interpretación del inciso final del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 realizada por el tribunal de primera instancia fue correcta. Esto implica analizar si la terminación del procedimiento sancionatorio después de que el incumplimiento haya cesado es una obligación automática para la entidad demandada o si esta tiene la facultad discrecional de decidir sobre la continuidad del proceso, tal como lo establece la normativa vigente.

Decisión

En la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 10 de octubre de 2018, se confirmó la sentencia emitida por la Sección Tercera, Subsección A del mismo tribunal. Además, se impuso la condena en costas de segunda instancia a los integrantes del Consorcio La Sirena 2014, de manera solidaria.

Fundamento de la Decisión

El Consejo de estado decidió confirmar la sentencia de primera instancia. Se sustenta en una exhaustiva revisión de los argumentos presentados en la apelación y de la normativa aplicable.

En primer lugar, se constata que los actos administrativos cuestionados fueron emitidos siguiendo los procedimientos establecidos en la ley y garantizando el debido proceso, a pesar de la discrepancia inicial sobre la diferencia entre el motivo inicial y final de la sanción, se concluye que no hubo violación de los derechos procesales del demandante.

En segundo lugar, se analiza detenidamente la interpretación del inciso final del artículo 86 de la Ley 1474 de 2011 realizada por el tribunal de primera instancia, se determina que la facultad discrecional de la entidad demandada para decidir sobre la continuación del proceso sancionatorio se ajusta a la normativa vigente, siendo una potestad que no está sujeta a una obligación automática de terminación del procedimiento una vez cesado el incumplimiento.

En virtud de estos fundamentos, se concluye que la sentencia de primera instancia se dictó conforme a derecho, por lo que se decide confirmarla.

Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo sección tercera subsección A sentencia del 5 de febrero de 2024 Consejero Ponente: José Roberto Sánchica Méndez (Ver providencia aquí)