LAS CIRCULARES NO SON DEMANDABLES CUANDO SE LIMITAN A REPRODUCIR EL CONTENIDO DE OTRAS NORMAS Y LOS CONCEPTOS JURÍDICOS ESCAPAN AL CONTROL JURISDICCIONAL EN LA MEDIDA EN QUE NO CONTIENEN DECISIONES VINCULANTES: SECCIÓN SEGUNDA CONSEJO DE ESTADO

(Nota de relatoría 8 de noviembre de 2023) 🔸Síntesis del caso: En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA, un ciudadano solicitó declarar la nulidad de la Circular 504 del 18 de agosto de 2020 y del concepto jurídico del 29 de junio de 2021, emitidos por la Superintendencia de Notariado y Registro – SNR. 🔸Decisión: Tras efectuar un análisis juicioso y exhaustivo de la noción, elementos, clasificación y vicios de nulidad del acto administrativo, el Consejo de Estado en decisión de ponente del doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, concluyó que el concepto y la circular demandados no son pasibles de control jurisdiccional, razón por la cual, rechazó de plano la demanda de nulidad. 🔸Estudio de la noción, elementos, clasificación y vicios de nulidad del acto administrativoEn el interlocutorio, se citó jurisprudencia y doctrina autorizada respecto a la concepción de acto administrativo, y el magistrado ponente, puntualizó que, concibe el acto administrativo como una manifestación de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produce efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la Constitución y a la ley y cuyo control jurisdiccional corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Señaló que, para la existencia y validez del acto administrativo confluyen los siguientes elementos: causal, subjetivo, formal, teleológico y objetico; y anotó que, el acto administrativo en el cual esos cinco elementos están conforme al ordenamiento jurídico se denomina válido. También, precisó que, el acto que ha sido publicado, comunicado o notificado será eficaz, y el que es válido y eficaz se llamará perfecto. En lo que atañe a la clasificación, destacó que, la doctrina nacional y extranjera ha efectuado un sinnúmero de categorizaciones del acto administrativo. Por su parte, el despacho realizó la clasificación de acuerdo con los elementos del acto, por ser necesario para los propósitos de la decisión, así: 🟩Según el elemento causal: ✔️reglados y discrecionales✔️motivados e inmotivados. 🟩Según el elemento subjetivo: i) Conforme al modo en que se exterioriza la voluntad: ✔️Expreso (Escrito, Verbal, electrónico), ✔️Tácito o implícito✔️Ficto o presuntoii) Acorde con la forma como se estructure la voluntad: ✔️Simple✔️Colegial✔️Complejo iii) Según el ámbito de competencia de quien expide el acto: ✔️Nacional✔️Departamental✔️Distrital✔️Municipal 🟩Según el elemento formal: i) De acuerdo con la formaii) Según el procedimiento: ✔️Preparatorios✔️De trámite✔️Definitivos✔️De ejecución 🟩Según el elemento teleológico: La clasificación está atada a la finalidad del acto🟩Según el elemento objetivo: atendiendo a su contenido: ✔️General✔️Particular✔️Mixto✔️Condición✔️Bifronte. En ese orden, se refirió a los vicios de nulidad del acto administrativo, resaltando que, el artículo 84 del Decreto 1 de 1984 reguló las causales por las que procede su declaratoria de nulidad, las cuales fueron acogidas en el artículo 137 del CPACA, estableciéndose como causal genérica la infracción de las normas en que la decisión debió fundarse y como específicas las referidas a cada uno de los elementos del acto administrativo. Bajo estas últimas, la decisión queda viciada de nulidad por haberse expedido sin competencia, en forma irregular, con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias de quien la profirió. 🔸Estudio del caso en concretoEl ponente estudió por separado el contenido de la circular y del concepto demandados, contrastándolos con la noción y características del acto administrativo antes analizados. 🟦Respecto de la circular, anotó que, el artículo 137 del CPACA dispone que se podrá solicitar la nulidad de, entre otros, las circulares de servicio, y recordó que la jurisprudencia de la Corporación ha indicado que las circulares son pasibles de ser enjuiciadas ante la jurisdicción en cuanto revistan el carácter de actos administrativos, es decir, que se trate de manifestaciones de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas que produzcan efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, sometido a la Constitución y a la ley, conforme a la noción desarrollada en la providencia. Por el contrario, advirtió que, las circulares no son demandables cuando se limitan a reproducir el contenido de otras normas o las decisiones de otras instancias o brindan orientaciones o instrucciones a sus destinatarios sin que contengan decisiones. Así las cosas, encontró que la circular demandada no se ajusta a la noción de acto administrativo explicada en la providencia, ya que no denota la manifestación de voluntad de la SNR tendiente a producir efectos jurídicos de carácter general, mixto o particular, debido a que la mencionada circular corresponde a una solicitud de información de la SNR a los notarios del país, pero de ninguna manera expresa la voluntad unilateral de la entidad con vocación de instituir o modificar una situación jurídica general o individual y mucho menos de crear o extinguir un derecho; por lo tanto, no contiene una decisión definitiva susceptible de control judicial. 🟦Respecto del concepto, citó lo dispuesto en el artículo 28 del CPACA que establece que «[s]alvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución», norma que fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-951 de 2014, además, señaló que el Consejo de Estado ha precisado que los conceptos jurídicos, a través de los cuales se dan respuesta a peticiones de consulta, no constituyen actos administrativos susceptibles de control judicial. A partir de lo anterior, concluyó que los conceptos jurídicos escapan al control jurisdiccional en la medida en que no contienen decisiones vinculantes, sino que se limitan a orientar a los ciudadanos en un asunto determinado, así como explicar el criterio de una autoridad frente a alguna temática y los peticionarios quedan en libertad de acoger o no el entendimiento de la administración. Bajo este línea argumentativa, advirtió que dichos conceptos no se corresponden con los actos definitivos de que trata el artículo 43 del CPACA, por cuanto no deciden directa ni indirectamente el fondo de un asunto, ni hacen imposible continuar con una actuación. Por último, aseveró que, al hacer una lectura atenta del concepto jurídico demandado, en este la SNE solamente se limitó a exponer la opinión, criterio o apreciación de la entidadcon el fin de responder a una consulta de un ciudadano, teniendo en cuenta la normatividad y la jurisprudencia que estimó pertinente, pero de ningún modo fijó un lineamiento de obligatorio cumplimiento, ni impartió órdenes, parámetros o directrices a los notarios del país o a sus nominadores. Entonces, del concepto acusado no es posible inferir que produzca efectos en el mundo jurídico para la generalidad de la población o frente a un particular y, por lo tanto, escapa al análisis de legalidad en sede contenciosa. Consejo de Estado.Sala de lo Contencioso Administrativo.Sección Segunda, Subsección A.Consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas.Referencia: nulidad.19 de septiembre de 2023.Expediente No. 11001-03-25-000-2022-00348- 00 (2832-2022)