REQUISITOS DE LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA./DUDA RAZONABLE/ CLASES DE MEDIDAS / EFECTOS DEL DECRETO DE LA MEDIDA PROVISIONAL.

El Consejo de Estado a través de su Sección Segunda, realizó pronunciamiento mediante auto que estudia solicitud de suspensión provisional de la actuación administrativa, por la cual se convoca y se establecen las reglas para un Concurso Abierto de Méritos.

En tal providencia se realiza el estudio detallado de procedencia, argumentación, clases de medidas y efectos del decreto de la medida provisional deprecada, conluyendo sobre el tema lo siguiente:

1. Conforme el artículo 229 del CPACA la medida cautelar debe estar «debidamente sustentada», esto es, exponer buenos argumentos y pruebas aportadas, para una debida valoración si fuere el caso.

2. Cuando la decisión de la medida cautelar goza de precisión fáctica, normativa y apoyo en sentencias de unificación, ello ofrece:

a) Al juez y a las partes pautas claras para avanzar en la fijación temprana del litigio.

b) orienta las etapas procesales e incluso tiene la virtud de hacer visibles o anunciar los principales fundamentos de hecho y de derecho de la sentencia, sin que ello signifique que se trata de una sentencia sumaria o anticipada.

3. La medida cautelar es provisional, puede ser revocada o ajustada en el transcurso del proceso, lo cual implica que el juez deberá estar atento a las múltiples variables jurídicas y fácticas que puedan incidir en los fundamentos en que se sustentó la decisión cautelar.

4. El artículo 235 del CPACA que permite al juez de oficio o a petición de parte levantar, modificar o revocar la medida cautelar.

5. El artículo 229 del CPACA se convierte en un eficaz resguardo del juez respecto de posibles cuestionamientos o dudas sobre las decisiones adoptadas en una medida cautelar al indicar que «La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento».

6. En el transcurso del proceso el juez podrá ratificar, ajustar, corregir e incluso contradecir la decisión cautelar y, por ende, los argumentos consignados en la medida cautelar al momento de proferir la sentencia definitiva.

7. El juez tiene los argumentos necesarios para negar la medida cautelar por existir un alto nivel de «DUDA RAZONABLE», cuando:

a) observa genuinas antinomias.

b) establece la existencia de incongruencias normativas que no han sido resueltas por la jurisprudencia,

c) Cuando en el ejercicio del estudio de la medida establece que confluyen sentencias de unificación contradictoria (total o parcialmente), o porque hay dos o más decisiones judiciales dispares de las altas cortes

d) Si uno de los problemas jurídicos principales está relacionado con pruebas que son concluyentes para edificar la sentencia y, que al momento de decidir la medida cautelar no están controvertidas o son de aquellas que requieren ser complementadas.

e) La concurrencia de dos interpretaciones plausibles para la solución del caso concreto, sin que exista unificación jurisprudencial o precedente jurisprudencial que disuelva la dicotomía o el posible dilema.

8. El artículo 230 del CPACA indica que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas o de suspensión, si y solo sí tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones21 -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia.

9. El pronunciamiento destaca la diferencia entre la institución de «la medida cautelar» y la otra que la doctrina ha denominado la «tutela anticipada», señalando que la primera, tal y como está regulada en el CPACA, tiene como misión principal asegurar el disfrute eventual y futuro del derecho cautelado. La segunda, esto es la «tutela anticipada» posibilita la inmediata realización del derecho […] tiene por función combatir el peligro de tardanza de la resolución jurisdiccional componiendo la situación litigiosa entre las partes provisionalmente […]»

10. conforme el artículo 231 del CPACA, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la confrontación con las normas superiores invocadas ha de entenderse como el análisis integral que debe hacer el juez, lo cual implica dilucidar, entre otros, los siguientes problemas hermenéuticos: (i) vigencia de las normas; (ii) examen de posibles juicios de constitucionalidad o de legalidad de las normas supuestamente infringidas; (iii) jerarquía normativa; (iv) posibles antinomias; (iv) ambigüedad normativa; (v) sentencias de unificación, doctrina probable, jurisprudencia sugestiva, etc.; (vi) integración normativa; (vii) criterios y postulados de interpretación; (viii) jerarquía de los criterios y postulados de interpretación, etc.

11. Por otra parte, es necesario anotar que la suspensión de los efectos de un acto administrativo no es la única medida cautelar que puede ser decretada por el juez o magistrado ponente encargado de resolver la petición. Así está previsto en el inciso 1.° del artículo 229 de la Ley 1437 el cual indica lo siguiente:

[…] En todos los procesos declarativos, que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente, decretar en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]

12. En consonancia con la disposición en cita, el artículo 230 ut supra respecto del contenido y alcance de las medidas cautelares dispone que éstas «podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda».

13. De la lectura de los artículos 229, 230 y 231 del CPACA se llega a las siguientes conclusiones: (i) cuando se trata de la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las

pruebas allegadas con la solicitud, tal como lo dispone el artículo 231 ibidem; (ii) la ley concedió al juez o al magistrado ponente la potestad de adoptar las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente el objeto de proceso y la efectividad de la sentencia, entre las cuales se encuentra suspender un proceso o una actuación administrativa, artículo 230 de CPACA; y (iii) en aquellos casos en que se declara una medida cautelar diferente a la suspensión de los efectos de un acto administrativo se deben observar los supuestos de apariencia de buen derecho y periculum in mora.

CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ 3 de marzo de 2020, Referencia: NULIDAD, Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347 00 (2234-2019), Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – SEUAESP, Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS – SEUAESP Y OTRO,